Le port franc de Nice-Villefranche
Michel Bottin
Conférence
organisée par l’Association pour la sauvegarde du patrimoine maritime de Villefranche-sur-Mer
22 juin 2012
Le port franc de Nice-Villefranche a été établi par deux édits de 1612 et 1613[1]. Le duc de Savoie Charles-Emmanuel I souhaitait par ces mesures favoriser le développement commercial de Nice et de Villefranche en y attirant des commerçants et des marchandises. Il espérait ainsi compenser les handicaps résultant de l’isolement du Comté de Nice. Son rattachement à la Maison de Savoie en 1388 a en effet porté un rude coup à ses relations commerciales avec le reste de la Provence. Et même si depuis cette date la province niçoise est devenue le débouché maritime des Etats de Savoie, le bénéfice est mince. Le chemin muletier qui conduit à la plaine piémontaise est difficile et peu propice au commerce. Seule une action politique constante et volontaire peut modifier cette situation. L’établissement d’une franchise portuaire est la première pièce de cette politique.
Le projet est ambitieux. Certains le trouveront même irréaliste. Il repose toutefois sur quelques solides fondements. Les atouts portuaires de Nice et de Villefranche sont réels. Nice est une ville d’importance moyenne qui a développé au long du moyen âge une tradition commerciale. On y trouve un port aux Ponchettes, sous la forme d’une crique située en contrebas de la forteresse. Un système de pontons et d’embarcadères offre les commodités élémentaires. Mais ce port est très mal protégé contre le mauvais temps. Cette situation a souvent conduit les historiens à conclure que ce port ne présentait pas les qualités qu’on attend d’un véritable abri. C’est oublier Villefranche et sa rade, à quelques dizaines d’encablures de Nice. Une des plus belles de la Méditerranée. Elle peut abriter des flottes entières et les plus gros bâtiments peuvent y jeter l’ancre. Elle sert d’abri en cas de mauvais temps aux bâtiments qui sont amarrés aux Ponchettes. Les fonctions portuaires de Nice et de Villefranche sont étroitement complémentaires[2].
Il reste la sécurité. Pas de développement portuaire sans mise en sécurité des alentours maritimes. Sur ce point Nice et Villefranche bénéficient des très importants dispositifs de défense établis par le duc Emmanuel-Philibert, le père de Charles-Emmanuel I, dans les années 1560. L’effort porte principalement sur la mise en sécurité de la rade de Villefranche afin d’en interdire l’accès aux Barbaresques. Les éléments du dispositif sont les suivants[3] :
*La forteresse de Nice, modernisée par le père d’Emmanuel-Philibert, Charles III, dans les années 1530. C’est une des plus puissantes de la Méditerranée. Elle a fait la preuve de ses qualités défensives lors de l’offensive des Turcs et de leurs alliés français en 1543.
*La citadelle de Villefranche construite dans les années 1560.
*Le fort du Mont-Alban, de la même époque. Il sert de liaison entre la forteresse et la citadelle.
*La darse, sous la protection de la citadelle. C’est le port de guerre. Il peut accueillir une demi-douzaine de galères, bras armé du dispositif de défense destiné à assurer la police maritime des abords des ports[4].
*Le dispositif est complété en 1627 avec la construction d’un fort à la pointe Saint-Hospice, à l’extrémité du Cap Ferrat. Il met en sécurité l’abri devant Saint-Jean et les anses de Fosse et de Fossette très fréquentées par les bâtiments qui transitent ou transbordent. Mais le lieu est aussi très propice aux embuscades.
Tel est l’état des lieux. Il reste à apprécier la volonté politique.
Les ducs de Savoie ont toujours eu une forte conscience des avantages que leur procurait le rattachement de la province niçoise en 1388. Il leur permettait de devenir des princes méditerranéens et de mener une politique internationale indépendante. Grâce à Villefranche ils étaient libres d’organiser des expéditions navales et d’accueillir les flottes de leurs alliés. Ils n’avaient plus à en passer par la volonté de Gênes ou de Venise.
Ces objectifs diplomatiques sont cependant complètement déconnectés des préoccupations commerciales. Le commerce de Nice ne peut compter au moyen âge que sur le soutien des autorités urbaines. Les souverains de Savoie eux ne sont guère intéressés que par l’approvisionnement en sel du Piémont par Nice. Nice est en effet depuis le XIIIe siècle l’entrepôt du sel destiné à la Provence orientale, à la haute Provence et aux vallées alpines. Le rattachement de Nice à la Maison de Savoie en 1388 coupe ces approvisionnements. Le trafic s’oriente alors vers le Piémont. Mais les chemins sont difficiles et il appartient au gestionnaire de cet approvisionnement, le gabellier, de choisir le meilleur itinéraire et de faire les travaux qu’il estime nécessaires. C’est ainsi lui qui, année après année, avec l’aide et le contrôle de l’administration trace la route, d’abord vers le col de Fenestre puis vers celui de Tende.
La création d’un port franc s’inscrit ainsi dans cet ensemble complexe d’avantages et d’inconvénients, de considérations diplomatiques et commerciales. L’institution fonctionnera de 1612 à 1851, hormis les 22 ans de présence française sous la Révolution et l’Empire, soit pendant 217 ans. Cette longévité est particulièrement exceptionnelle pour ce type d’institution. Mais cela n’a été rendu possible que par plusieurs changements. La franchise a été adaptée d’une part aux évolutions du commerce international et d’autre part aux nécessités de la construction politique de l’Etat sabaudo-piémontais. On peut distinguer quatre étapes dans cette évolution, ou plutôt quatre façons de mettre en œuvre la franchise offerte par le port franc.
Les restrictions des édits de 1612-1613
La franchise établie par les édits de fondation concerne deux situations :
* Elle permet à tout commerçant étranger de s’établir à Nice ou à Villefranche sans contrainte ni contrôle. C’est ce qu’on appelle « le droit d’asile ». Cette franchise, très large, permet même d’accueillir les banqueroutiers. C’est une situation remarquable à une époque où l’établissement d’un commerçant étranger est toujours très mal perçu par le commerce local.
* Le second aspect de la franchise concerne les marchandises. Celles qui sont transportées par des bâtiments de portée supérieure à 200 tonneaux sont affranchies de toute taxe à l’importation. Il en est de même pour celles transportées par des bâtiments provenant d’ « au-delà du détroit de Gibraltar ou de Barbarie ». Pour les autres bâtiments, ceux du cabotage, la franchise ne joue que si les marchandises sont vendues ou exposées en vente, c’est-à-dire proposées à des acheteurs pendant un délai, huit à douze jours selon les époques.
Le port franc apparaît donc comme une sorte d’entrepôt où on accueille des marchandises. Sans taxes et sans formalités. Le pouvoir d’attraction du port franc dépend de la quantité et de la qualité des approvisionnements.
Peut-être est-il utile de mesurer l’avantage fiscal. Il est limité au droit dit « de Villefranche », péage de 2% sur la valeur de la cargaison. Il est dû pour toute importation mais aussi en cas de transit sans transaction et même pour simple passage au large de la côte. C’est le seul droit perçu à l’importation. En effet la douane, 3 à 6%, n’est plus perçue aux frontières du Comté de Nice depuis 1594. La province en a obtenu l’affranchissement et cette « dogana » est perçue au pied des cols menant vers le Piémont.
L’avantage fiscal est donc minime mais ce qui compte bien davantage c’est la liberté d’action que permet l’institution :
* Absence de démarches administratives et de contrôles.
* Liberté d’établissement commercial.
* Extension de la franchise à presque tous les ports, plages et abris de la côte de Nice au Cap Ferrat y compris la pointe de Saint-Hospice à partir de 1627. On parle à partir de cette époque du « port franc de Nice-Villefranche-Saint-Hospice ».
* Pas de limites séparant une zone portuaire affranchie et le reste de la province. On va voir qu’à mesure que s’entremêlent les privilèges fiscaux dont bénéficie le Comté de Nice et la franchise du port franc c’est toute la province qui est port franc, ou plutôt zone franche.
Il est difficile d’apprécier le résultat à court terme de ces mesures. D’abord parce que peu d’années après commence une longue guerre entre Gênes et la Maison de Savoie. Ensuite en raison de la guerre civile qui divise les prétendants au trône dans les années 1640
Les ouvertures de l’édit de 1652
La franchise originelle ne concernait que les taxes à l’importation. Il n’était nullement question d’avantages à l’exportation ni même à la réexportation de marchandises entrées en franchise. L’administration fiscale pouvait même espérer y trouver un profit croissant à mesure que les relations commerciales se seraient développées.
Mais la situation n’a pas évolué comme prévu. Le commerce local, très dépendant du port franc, a réussi à étendre la franchise aux exportations et aux réexportations. Cette extension s’est faite très naturellement à partir des franchises à l’exportation dont bénéficient les commerçants niçois depuis le XVIe siècle. Ceux-ci ne paient ni le droit de Villefranche à l’exportation ni la traite foraine, la « trattaforanea ». La distinction des activités entre commerçants locaux et étrangers étant évidemment impossible dans le cadre du port franc, la franchise a peu à peu bénéficié à ces derniers. L’ « esprit du port franc » l’a emporté sur « la lettre du port franc ».
L’édit de 1652 prend acte de cette transformation. Mais à Turin l’administration fiscale ne partage pas ce point de vue. Elle entend bien percevoir la partie de ces droits qui concerne les marchandises non locales entrées par le port franc et réexportées. Elle intègre ces possibilités de perception dans les contrats qu’elle passe avec les fermiers du droit de Villefranche et de la traite foraine dans le Comté de Nice. Mais sans résultat tant la résistance de la Ville de Nice et du Consulat de mer, la juridiction commerciale compétente, est efficace.
La situation change sous Victor-Amédée II. L’époque est aux réformes et à la modernisation de l’Etat. L’offensive administrative est générale. Les douanes ne font pas exception. Le conflit éclate au grand jour en 1720 à l’occasion de la publication d’un édit général sur les droits de traite. Toutes les marchandises entrées par le port franc et réexportées en l’état ou après transformation sont passibles de la traite sous la forme d’un « droit de sortie ». Le fermier local de la traite et du droit de Villefranche, Casa, un Génois, applique avec rigueur.
La mesure touche directement un très florissant commerce de produits coûteux, quincailleries et tissus, qui prospère sous le couvert de la franchise. Plusieurs dizaines de commerçants sont concernés. Presque tous sont originaires de la Ligurie, de Porto Maurizio, de San Remo, de La Laigueglia, d’Alassio, de Santa Margarita, etc. Tous avaient trouvé à Nice et à Villefranche des conditions avantageuses. Les Marseillais et surtout les Génois s’en plaignaient depuis longtemps. Les accusations de contrebande étaient fréquentes. Le conflit, administratif et judiciaire, a duré une dizaine d’années. Les commerçants l’emportent en 1731. « L’esprit du port franc » a officiellement pris le dessus sur la « lettre du port franc ». Le règlement du port franc de 1749 entérine les changements.
L’édit de 1749
Deux transformations ont modifié l’environnement commercial niçois au cours du XVIIIe siècle :
* Le creusement du bassin de Lympia à Nice à l’est de la colline du Château en 1750. L’opération dynamise le commerce local en permettant aux bâtiments gros porteurs, de plus en plus nombreux, d’accoster à Nice. Villefranche y perd une bonne partie de ses activités commerciales en même temps que sa fonction militaire se développe. Les autorités navales ont certainement apprécié le changement avec satisfaction.
* Les aménagements de la route du col de Tende se poursuivent pendant tout le siècle, non sans grandes difficultés financières et techniques. Les progrès sont particulièrement spectaculaires pendant le règne de Charles-Emmanuel III. La route, avec un col à 1600 mètres, est entièrement carrossable pour les voitures à quatre chevaux à partir de 1780. C’est ce second changement, bien davantage que le creusement de Lympia, qui impose une nouvelle approche de la franchise portuaire.
La nouvelle route a en effet favorisé, surtout à partir du milieu du siècle, les relations entre Nice et le Piémont. Cette route est de plus en plus pratique. Elle permet d’éviter de passer par Gênes, port étranger. Même les Milanais s’interrogent. Cette route offre à leur avis plus de commodités pratiques et fiscales que celle de Trieste.
La Maison de Savoie a donc fait bouger la carte des communications en Italie du nord
L’édit de 1749 introduit deux aménagements destinés à favoriser les communications entre Nice et Piémont :
* Il confirme la non-application de la traite perçue en Piémont sur les marchandises destinées au Comté de Nice. La question a souvent fait débat. Les commerçants piémontais sont satisfaits. Leurs correspondants niçois encore plus puisque s’ils exportent par le port, ils le feront sans taxes. Autrement dit, une marchandise piémontaise exportée dans ces conditions n’est passible d’aucune imposition.
* Il introduit des réductions douanières pour les marchandises importées en Piémont via le port franc : réduction de la moitié des droits pour les produits les plus imposés et réduction de 10 ou 20 sous pour les autres.
Ces mesures ont été bénéfiques pour le commerce local. Ce succès a attisé les critiques. Le commerce marseillais a été particulièrement virulent. Le port franc est dénoncé comme un « monstre juridique » favorisant le développement d’un vaste « atelier de contrebande ». « Il n’y a pas de douanes à Nice » répètent en boucle tous les responsables français qui éprouvent les plus grandes difficultés à contrôler la frontière du Var-Estéron[5]. Même Mandrin en profite. Lorsque le célèbre contrebandier, au retour de ses expéditions en région parisienne, trouve la frontière savoyarde bouclée par les douaniers, il descend vers le Comté de Nice et passe la frontière du côté de Conségudes ou de Bouyon, là où elle est la plus difficile à garder.
Les pressions diplomatiques françaises n’aboutiront qu’à une simplification de la frontière du Var-Estéron par le Traité de Turin de 1760. Mais rien ne change dans l’application de la franchise du port franc. Le règlement reste en vigueur jusqu’à l’entrée des troupes révolutionnaires dans le Comté de Nice en septembre 1792. Il est repris en 1814 avec le rétablissement de la franchise portuaire.
La fin du port franc
La solution de 1749 était équilibrée. Au plan commercial chacun y trouvait son compte. Au plan juridique elle avait l’avantage d’être clairement intégrée dans le système douanier général. Les ambiguïtés, récurrentes comme on l’a vu, étaient levées. L’administration fiscale savait maintenant à quoi s’en tenir.
Mais le rattachement de la République de Gênes aux Etats de Savoie en 1814 bouscule cet équilibre. Gênes est une place commerciale puissante, bien davantage que celle de Nice. La route qui conduit de la côte ligure en Piémont est incomparablement plus pratique que celle de Tende, impraticable en hiver. Et les Génois toujours très critiques envers le port franc vont maintenant pouvoir poursuivre leur action au sein même de l’Etat. Ils n’admettent pas la franchise qu’ils considèrent comme un privilège infondé. Les Niçois, qui traditionnellement disposent de forts appuis à Turin, cèderont progressivement.
On peut constater les premiers résultats de cette poussée dès 1822 : le pays niçois est soumis au régime général en matière d’importation de grains. Les Niçois résistent, parviennent encore à protéger le régime privilégié de la route de Tende dans le tarif douanier de 1830. Mais en pratique l’avantage se réduit progressivement parce que le montant de la réduction n’est pas réévalué et que les droits de douane ne cessent de croître depuis 1815. C’est Hilarion de Cessole, premier président du Sénat de Nice qui fait cette constatation : il y a de moins en moins d’intérêt à emprunter la route de Tende pour les importations en Piémont. D’autant plus que les avantages à l’exportation, la franchise de la « trattaforanea » pour les productions piémontaises, est devenu presque nul depuis la quasi disparition des impositions douanières à la sortie.
Le lien entre Nice et le Piémont est ainsi presque rompu. Cela, revient, explique Cessole, « à placer Nice hors de l’Etat ». On favorise les relations avec la Provence et on les pénalise avec le Piémont. Mais le gouvernement a-t-il encore la volonté politique de protéger les franchises ?
Vu de Turin et dans l’optique de l’unification de l’Etat, le port franc a en effet perdu toute légitimité, surtout sous sa forme de zone franche sans contrôles :
* Politiquement, il constitue une entorse à l’unité de l’Etat. Il est contraire au mouvement vers la construction d’une patrie commune. Cette orientation s’accentue à partir de 1848 avec l’élection d’une chambre des députés. Que peuvent faire les cinq représentants de la petite province niçoise, perdus dans une assemblée de 250 représentants, face aux accusations de leurs collègues génois de couvrir une fraude généralisée ?
* Economiquement, le port franc n’est plus avantageux qu’aux relations commerciales avec la France. Les marchandises étrangères y entrent en franchise de droits et sont réexportées en France en bénéficiant des tarifs douaniers avantageux conclus entre les deux pays pour les productions locales. C’est le cas des huiles : on importe des huiles napolitaines qu’on mélange à de l’huile de Nice et qu’on vend en France en bénéficiant d’une réduction du tarif douanier. Mais le flux commercial le plus important est cette contrebande quotidienne des particuliers ou des commerçants réalisée sur la frontière du Var-Estéron, non gardée du côté niçois et impossible à surveiller côté français.
De plus en plus de voix s’élèvent contre le maintien de la franchise. Celle-ci est finalement supprimée en 1851, provoquant un grand émoi parmi les Niçois. C’est à cette occasion que des manifestants caillassent la statue de Charles-Félix érigée au port de Nice. On rappelait que c’était lui qui quelques années auparavant avait solennellement renouvelé la franchise.
Cet événement est devenu un mythe de l’histoire du Comté de Nice. C’est de là qu’on fait communément partir le mouvement de protestation qui se développe en faveur du rattachement à la France. Le « parti français » de Nice animé par Carlone et Juge y puisera ses premiers arguments contre une mesure qui portait un coup très fort aux relations entre de nombreux commerçants niçois et leurs correspondants marseillais.
Cette suppression ne faisait cependant pas totalement entrer la province niçoise dans le droit commun douanier. Il restait l’antique exemption provinciale de la « dogana ». Il n’y avait toujours pas de contrôles douaniers, ni au port de Nice, ni à Villefranche, ni à la frontière du Var. Pour beaucoup c’était l’essentiel. Mais la situation pouvait-elle durer ? La suppression du port franc entrait dans une logique d’abolition de toutes les franchises et à Turin on était bien décidé à faire entrer la province niçoise dans le droit commun.
L’épisode de « la sau dou Broc »[6] confirme cette volonté. Le 10 septembre 1851 quelque 80 paysans de la vallée de la Vésubie reviennent de France où ils ont acheté du sel parce que le prix venait brusquement d’y baisser. Ils sont pris dans une embuscade, de nuit, sur le pont Charles-Albert, par des gardes. Bilan plusieurs morts par balle ou par noyade. Pour la première fois depuis des siècles l’administration de la Maison de Savoie faisait respecter une règlementation fiscale sur la frontière du Var-Estéron ! L’avertissement était solennel. Le report de la frontière douanière aux frontières terrestres et maritimes de la province niçoise en 1854 s’inscrit dans cette logique d’unification de l’Etat. Le Comté de Nice a cessé d’être une province à part.
[1] Trois études pour aller plus loin :
Le résumé du mémoire de maîtrise d’histoire de Jean-Michel Bessi, 1971, direction Maurice Bordes, Le port franc de Nice-Villefranche-Saint-Hospice aux XVIIe et XVIIIe siècles. L’auteur éclaire en particulier l’accueil des commerçants étrangers.
Et deux études de Michel Bottin plus précisément orientées vers l’aspect douanier, Port franc et zone franche. Les franchises douanières du pays niçois
[2] Sur cette complémentarité portuaire, deux études :Nice port de Piémont et aussi cette étude inédite.
[3] Pour aller plus loin :